ഫെഡറലിസം മായുകയാണോ?

The Constitution does not aim at providing a parallel administration within the State by allowing the Governor to go against the advice of the Council of Ministers (Shamsher Singh & Anr vs. State Of Punjab-1974)
ഭരണഘടനാ ധാര്‍മികതയെ മുറുകെപ്പിടിച്ചുകൊണ്ടല്ലാതെ, ഇന്ത്യന്‍ ഫെഡറലിസത്തിന്റെ അതിജീവനം അസാധ്യമാണ്. ഷംഷേര്‍ സിംഗ് കേസില്‍ ജസ്റ്റിസ് വി ആര്‍ കൃഷ്ണയ്യരുടെ നേതൃത്വത്തിലുള്ള സുപ്രീം കോടതി ബഞ്ചിന്റെ വിധിയിലെ ഭാഗമാണ് മേലുദ്ധരിച്ചത്. കേന്ദ്ര- സംസ്ഥാന ബന്ധത്തെപ്പറ്റിയുള്ള ഏത് സംവാദത്തിന്റെയും ആമുഖമായി ഇത് ചേര്‍ക്കാം. അനുഛേദം 143 പ്രകാരമുള്ള രാഷ്ട്രപതിയുടെ റഫറന്‍സും സുപ്രീം കോടതിയുടെ അഭിപ്രായവും സങ്കീര്‍ണമായ ഒരു നിയമപ്രശ്‌നത്തിന് കാരണമായിരിക്കുന്നു. തിരഞ്ഞെടുക്കപ്പെട്ട സര്‍ക്കാറിന്റെ തീരുമാനത്തെ തടയാന്‍ നോമിനേറ്റ് ചെയ്യപ്പെട്ട ഗവര്‍ണര്‍ക്ക് എന്ത് അധികാരം – എന്ന ലളിതമായ ചോദ്യമാണ് നിയതമായ ഉത്തരമില്ലാതെ അവശേഷിക്കുന്നത്.

ഗവര്‍ണറുടെ അധികാരങ്ങളും ഒപ്പം പരിമിതികളും എന്താണെന്ന് ഭരണഘടനയില്‍ വ്യക്തമാണ്. എന്നാലിപ്പോഴാകട്ടെ, ചില ഗവര്‍ണര്‍മാര്‍ അധികാരപരിധി കടക്കുകയും സഭ പാസ്സാക്കുന്ന ബില്ലുകള്‍ തടഞ്ഞുവെച്ച് നിയമനിര്‍മാണത്തെ അട്ടിമറിക്കുകയും ചെയ്യുന്നു. പഞ്ചാബ്, തമിഴ്‌നാട്, കേരളം, തെലങ്കാന തുടങ്ങിയ സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ സുപ്രീം കോടതിയെ സമീപിക്കുകയുണ്ടായി. പഞ്ചാബ് കേസില്‍ ഗവര്‍ണര്‍ക്കെതിരായി വിധി വന്നു. തമിഴ്‌നാട് കേസില്‍ ഗവര്‍ണറെ രൂക്ഷമായി വിമര്‍ശിച്ച സുപ്രീം കോടതി, ഒരു പടികൂടി കടന്ന് ഗവര്‍ണര്‍ തടഞ്ഞുവെച്ച ബില്ലുകള്‍ സുപ്രീം കോടതിയുടെ അധികാരമുപയോഗിച്ച് നിയമമായി പ്രഖ്യാപിക്കുകയും ചെയ്തു. ബില്ലുകളില്‍ തീരുമാനം കൈക്കൊള്ളാന്‍ ഗവര്‍ണര്‍, രാഷ്ട്രപതി എന്നിവര്‍ക്ക് സമയപരിധിയും നിശ്ചയിച്ചു. തമിഴ്‌നാടിന്റെ വിധി തങ്ങള്‍ക്കും ബാധകമാക്കണമെന്ന് കേരളം നിലപാടെടുത്തു.
സംസ്ഥാനങ്ങളുടെ നിയമനിര്‍മാണാധികാരത്തെ സംബന്ധിച്ച് അതീവ പ്രാധാന്യമുള്ള ഈ വിധി തങ്ങളുടെ താത്പര്യങ്ങള്‍ക്ക് വിഘാതമാകും എന്ന് കരുതുന്ന യൂനിയന്‍ സര്‍ക്കാര്‍, രാഷ്ട്രപതിയുടെ റഫറന്‍സ് എന്ന മാര്‍ഗം സ്വീകരിച്ചു. സുപ്രീം കോടതിയാകട്ടെ ആ മാര്‍ഗത്തിന് വഴങ്ങുകയും ചെയ്തു. ഗവര്‍ണര്‍മാരുടെ അമിതാധികാരവാഴ്ചയെ തടഞ്ഞു കൊണ്ടുള്ള സുപ്രീം കോടതി രണ്ടംഗ ബഞ്ചിന്റെ വിധിയെ ദുര്‍ബലമാക്കും വിധം സുപ്രീം കോടതി തന്നെ ഉപദേശം നല്‍കുകയുണ്ടായി.

ഫെഡറലിസവും തമിഴ്‌നാട് വിധിയും
നിയമനിര്‍മാണവുമായി ബന്ധപ്പെട്ട് നിയമസഭക്കുള്ള പരമാധികാരം, അനുഛേദം 200 വ്യക്തമാക്കുന്നു. സഭ പാസ്സാക്കുന്ന ബില്ല് ഗവര്‍ണര്‍ അംഗീകരിക്കുകയോ വിയോജനക്കുറിപ്പോടെ തിരിച്ചയക്കുകയോ രാഷ്ട്രപതിയുടെ പരിഗണനക്കയക്കുകയോ ചെയ്യണം. മടക്കിയയച്ച ബില്ല് സഭ വീണ്ടും പാസ്സാക്കി അയച്ചാല്‍, ഗവര്‍ണര്‍ അത് ഒപ്പുവെക്കണം എന്നതാണ് വ്യവസ്ഥ.
തമിഴ്‌നാട് നിയമസഭ പാസ്സാക്കിയ പത്ത് ബില്ലുകള്‍ ഗവര്‍ണര്‍ തടഞ്ഞുവെച്ചത് നിയമ പോരാട്ടത്തിന് കാരണമാകുകയും സുപ്രീം കോടതി ശക്തമായ നിലപാട് സ്വീകരിക്കുകയും ചെയ്തു. 2020-2023 കാലയളവില്‍ നിരവധി ബില്ലുകള്‍ തടഞ്ഞുവെച്ച ഗവര്‍ണറുടെ നടപടി ഭരണഘടനാവിരുദ്ധമെന്ന് 2025 ഏപ്രിലില്‍ വിധിച്ചു. അനുഛേദം 142 പ്രകാരം സുപ്രീം കോടതിയുടെ പ്രത്യേകാധികാരം വിനിയോഗിച്ച് ആ ബില്ലുകള്‍ അംഗീകരിക്കപ്പെട്ടതായി പ്രഖ്യാപിച്ചു. പല സംസ്ഥാനങ്ങളിലും നിയമനിര്‍മാണ പ്രക്രിയയില്‍ ഗവര്‍ണറുടെ തെറ്റായ ഇടപെടല്‍ സംഭവിച്ചത് മുമ്പുതന്നെ വിവാദമായിട്ടുണ്ട്. ഒരു ബില്ല് ഗവര്‍ണറുടെ മുന്നിലെത്തിയാല്‍ as soon as possible- പരമാവധി വേഗത്തില്‍ തീരുമാനമെടുക്കണമെന്നാണ് ഭരണഘടന നിഷ്‌കര്‍ഷിക്കുന്നത്. എന്നാല്‍ തമിഴ്‌നാട് കേസിലൂടെ ബില്ലുകള്‍ക്ക് മേല്‍ തീരുമാനമെടുക്കുന്ന ‘as soon as possible’ എന്നതിനെ കോടതി കൃത്യമായി നിര്‍വചിച്ചു. ഗവര്‍ണര്‍ മൂന്ന് മാസത്തിനുള്ളില്‍ തീരുമാനമെടുത്തില്ലെങ്കില്‍, ആ ബില്ല് അംഗീകരിക്കപ്പെട്ടതായി കണക്കാക്കും. ബില്ല് തിരിച്ചയച്ചാല്‍, നിയമസഭ വീണ്ടും പാസ്സാക്കി അയക്കുമ്പോള്‍ ഗവര്‍ണര്‍ അതിന് ഒരു മാസത്തിനകം അംഗീകാരം നല്‍കണം. രാഷ്ട്രപതിക്ക് വിടുകയാണെങ്കില്‍ രാഷ്ട്രപതി മൂന്ന് മാസത്തിനകം തീരുമാനമെടുക്കണം. ഒരു ബില്ല് തന്നെ രണ്ട് തവണ രാഷ്ട്രപതിക്ക് വിടാന്‍ പാടില്ല. പിന്നീട് സഭ പാസ്സാക്കിയ ബില്ലില്‍ വ്യത്യാസമുണ്ടെങ്കില്‍ മാത്രമേ രാഷ്ട്രപതിക്ക് അയക്കാനാകൂ. ബില്ലുകളില്‍ തീരുമാനമെടുക്കാതെ അനന്തമായി നീട്ടിവെച്ചാല്‍ ഗവര്‍ണറുടെ നടപടി ജുഡീഷ്യല്‍ റിവ്യൂ ചെയ്യും.
പഞ്ചാബ് കേസിന്റെ വിധിയില്‍ ഗവര്‍ണറുടെ അധികാരത്തിന്റെ പരിമിതി വ്യക്തമാക്കിയിട്ടും അതൊന്നും പരിഗണിക്കാതിരുന്ന തമിഴ്‌നാട് ഗവര്‍ണറുടെ നടപടിയും കോടതിയെ ചൊടിപ്പിച്ചു. ബില്‍ പാസ്സാക്കുന്ന വിഷയത്തില്‍ കാലതാമസം വരുത്തി, നിയമസഭയെ മറികടക്കാനാകില്ല. ഭരണഘടനാപരമായ അധികാരം എന്നത് സംസ്ഥാനത്തിന്റെ നിയമനിര്‍മാണത്തെ തടസ്സപ്പെടുത്തുന്നതിന് വിനിയോഗിക്കാന്‍ പാടില്ലെന്നും ഗവര്‍ണറെ ഓര്‍മിപ്പിച്ചു. സംസ്ഥാനത്തിന്റെ പ്രതീകാത്മക തലവനായ ഗവര്‍ണര്‍ നിയമനിര്‍മാണത്തിന്റെ നടപടിക്രമങ്ങളെ മറികടക്കരുത്. യഥാര്‍ഥ അധികാരം ജനപ്രതിനിധികളില്‍ നിക്ഷിപ്തമാണെന്നും വിധി ഓര്‍മിപ്പിച്ചു.

എന്താണ് രാഷ്ട്രപതിയുടെ റഫറന്‍സ്
തമിഴ്‌നാട് വിധിയുടെ പശ്ചാത്തലത്തില്‍ മറ്റു സംസ്ഥാനങ്ങളും സുപ്രീം കോടതിയില്‍ വിഷയം ഉന്നയിച്ചു. വിധി രാജ്യവ്യാപകമായി നടപ്പാക്കേണ്ടി വരും എന്ന് കണ്ടപ്പോഴാണ് യൂനിയന്‍ സര്‍ക്കാര്‍ രാഷ്ട്രപതിയെ ഇടപെടുവിച്ചത്. അനുഛേദം 143(1) പ്രകാരം ഏതൊരു നിയമ പ്രശ്‌നമോ ഏതൊരു വസ്തുത സംബന്ധിച്ച പൊതുപ്രാധാന്യമുള്ള പ്രശ്‌നമോ ഉയരുമ്പോള്‍ രാഷ്ട്രപതിക്ക് സുപ്രീം കോടതിയുടെ അഭിപ്രായം തേടാം. അങ്ങനെയെത്തുന്ന വിഷയങ്ങള്‍ കോടതി കേള്‍ക്കുകയും അതിനെക്കുറിച്ചുള്ള അഭിപ്രായം നല്‍കുകയും ചെയ്യുന്നു. അത് ഉപദേശം മാത്രമാണ്, സുപ്രീം കോടതി വിധിയുടെ സ്വഭാവമുണ്ടാകില്ല. എന്നാല്‍ ഭാവിയിലെ ഏത് കേസിനും യൂനിയന്‍ സര്‍ക്കാറിന് ഇതിനെ അടിസ്ഥാനപ്പെടുത്തി തീരുമാനമെടുക്കുകയോ മുന്നിലെത്തുന്ന കേസുകളില്‍ സുപ്രീം കോടതിക്ക് ഈ അഭിപ്രായത്തെക്കൂടി പരിഗണിച്ച് തീരുമാനമെടുക്കുകയോ ചെയ്യാം.

അനുഛേദം 200 അനുസരിച്ച് ബില്ല് പരിഗണനക്ക് വന്നാല്‍ ഗവര്‍ണറുടെ ഭരണഘടനാപരമായ വഴികള്‍ എന്തൊക്കെയെന്ന് രാഷ്ട്രപതി ആരാഞ്ഞു. ഇതില്‍ സംസ്ഥാന മന്ത്രിസഭയുടെ ഉപദേശത്തിന് ഗവര്‍ണര്‍ ബാധ്യസ്ഥനാണോ, ബില്ലുകളില്‍ വിവേചനാധികാരം പ്രയോഗിക്കുമ്പോള്‍ കോടതിക്ക് ഇടപെടാനാകുമോ, ഗവര്‍ണര്‍ ബില്ലുകളില്‍ സ്വീകരിക്കുന്ന നടപടികളില്‍ ജുഡീഷ്യല്‍ റിവ്യൂ സാധ്യമാണോ, നിയമപരമായ നടപടിക്രമങ്ങള്‍ സ്വീകരിക്കുന്നതിന് ഗവര്‍ണര്‍ക്കും രാഷ്ട്രപതിക്കും സമയപരിധി നിശ്ചയിക്കാന്‍ സാധിക്കുമോ, വിവേചനാധികാരം പ്രയോഗിച്ച് രാഷ്ട്രപതിയും ഗവര്‍ണറും എടുക്കുന്ന തീരുമാനത്തില്‍ അനുഛേദം 142 പ്രകാരം സുപ്രീം കോടതിക്ക് മാറ്റം വരുത്താനാകുമോ തുടങ്ങിയ കാര്യങ്ങളാണ് വന്നത്. യൂനിയന്‍ സര്‍ക്കാര്‍ ആഗ്രഹിച്ച മറുപടിയാണ് സുപ്രീം കോടതിയുടേതെന്ന് വിമര്‍ശനമുണ്ടായി. ഗവര്‍ണറുടെ പ്രവര്‍ത്തനങ്ങള്‍ കോടതിയില്‍ ചോദ്യം ചെയ്യാനാകില്ല, എന്നാല്‍ ബില്ലില്‍ തീരുമാനമെടുക്കുന്നത് വൈകിയാല്‍ കോടതിക്ക് ഇടപെടാം, ബില്ലുകളുടെ കാര്യത്തില്‍ ഗവര്‍ണര്‍ സ്വീകരിക്കുന്ന നടപടികള്‍ക്ക് മേല്‍ അനുഛേദം 361 പ്രകാരം പരിരക്ഷ ഉണ്ട്, ജുഡീഷ്യല്‍ റിവ്യു സാധ്യമല്ല എന്നിങ്ങനെ മറുപടി വന്നു. ഭരണഘടനാ പദവി വഹിക്കുന്നവരുടെ തീരുമാനങ്ങളില്‍ സമയപരിധി ഏര്‍പ്പെടുത്താനാകില്ല. വിവേചനാധികാരം പ്രയോഗിച്ച് രാഷ്ട്രപതിയും ഗവര്‍ണറും എടുക്കുന്ന തീരുമാനത്തില്‍ അനുഛേദം 142 പ്രകാരം സുപ്രീം കോടതിക്ക് മാറ്റം വരുത്താനാകില്ല. ഗവര്‍ണറുടെ അനുമതിയില്ലാതെ നിയമസഭ പാസ്സാക്കുന്ന നിയമം പ്രാബല്യത്തില്‍ വരുത്താന്‍ കഴിയില്ല – കോടതി അഭിപ്രായപ്പെട്ടു.

ജനാധിപത്യവാദികളെ മുഴുവന്‍ നിരാശപ്പെടുത്തുന്നതാണ് ഈ മറുപടി. അധികാരം കേന്ദ്രത്തിലേക്ക് നിക്ഷിപ്തമാക്കുന്നതിലൂടെ സംസ്ഥാനങ്ങള്‍ക്ക് നേരെ നടക്കുന്ന ഫെഡറല്‍ നിയമലംഘനങ്ങള്‍ തുടര്‍ക്കഥയാകും. ബി ജെ പി ഇതര സംസ്ഥാന സര്‍ക്കാറുകളുടെ അവകാശങ്ങളെ കടന്നാക്രമിക്കുന്നതിനും ഗവര്‍ണര്‍മാരുടെ ധാര്‍ഷ്ട്യത്തിനും ഭരണഘടനാവിരുദ്ധമായ അധികാരപ്രയോഗങ്ങള്‍ക്കും ശക്തിപകരും. ബില്ലുകള്‍ തടഞ്ഞുവെക്കുകയും നീണ്ടകാലം ലോക്ഭവനിലോ രാഷ്ട്രപതി ഭവനിലോ ബില്ലുകള്‍ അമര്‍ന്നുപോകുകയും ചെയ്യുന്നത് നീതിയല്ല. ബില്ലുകള്‍ക്ക് മേല്‍ നീണ്ടകാലം തീരുമാനം കൈക്കൊണ്ടില്ലെങ്കില്‍ കോടതിക്ക് ഇടപെടാം എന്ന് സുപ്രീം കോടതി പറഞ്ഞത് പ്രതീക്ഷക്ക് വകനല്‍കുന്നുണ്ട്. പക്ഷേ നീണ്ടകാലം എന്നതിന്റെ നിര്‍വചനം പറഞ്ഞിട്ടുമില്ല.

ഗവര്‍ണര്‍ പദവിയും പരിമിതിയും
ഭരണഘടനാ രൂപവത്കരണ സംവാദത്തില്‍ ഇടപെട്ടുകൊണ്ട് ഡോ. ബി ആര്‍ അംബേദ്കര്‍ “ഗവര്‍ണര്‍’ ഒരു ആലങ്കാരിക പദവി മാത്രമാണെന്നും ഗവര്‍ണര്‍ക്ക് പ്രത്യേകമായോ സ്വന്തം തീരുമാനത്തിന്റെ അടിസ്ഥാനത്തിലോ വിവേചനാധികാരത്തോടെയോ നിര്‍വഹിക്കേണ്ട ഒരു ചുമതലയും ഇല്ല എന്നും ഓര്‍മിപ്പിച്ചു. ഗവര്‍ണറുടെയും രാഷ്ട്രപതിയുടെയും തീരുമാനങ്ങളെ ജുഡീഷ്യല്‍ റിവ്യൂ നടത്തിയ എത്രയോ വിധിന്യായങ്ങള്‍ നിയമത്തിന്റെ ഭാഗമായിട്ടുണ്ട്. അനുഛേദം 356 പ്രകാരമുള്ള രാഷ്ട്രപതിയുടെ അധികാരം പോലും അനിയന്ത്രിതമോ ജുഡീഷ്യല്‍ റിവ്യൂവിന് പുറത്തോ അല്ലെന്ന് എസ് ആര്‍ ബൊമ്മൈ- യൂനിയന്‍ ഓഫ് ഇന്ത്യ കേസില്‍ സുപ്രീം കോടതി വ്യക്തമാക്കിയിട്ടുണ്ട്. ഗവര്‍ണര്‍ ഏകപക്ഷീയമായി പ്രവര്‍ത്തിക്കുകയും തിരഞ്ഞെടുക്കപ്പെട്ട സര്‍ക്കാറുകള്‍ക്കെതിരെ റിപോര്‍ട്ട് നല്‍കുകയും രാഷ്ട്രപതി സര്‍ക്കാറിനെ പിരിച്ചുവിടുകയും ചെയ്യരുതെന്ന് കോടതി വിധിച്ചു. സഭയിലെ ഭൂരിപക്ഷമാണ് സര്‍ക്കാറിനെ നിര്‍ണയിക്കുന്ന ഘടകം. ഗവര്‍ണറുടെയോ രാഷ്ട്രപതിയുടെയോ ആത്മനിഷ്ഠാപരമായ തീരുമാനങ്ങള്‍ ഇവിടെ പ്രസക്തമല്ല.
സഭ പാസ്സാക്കുന്ന ബില്ലുകളില്‍ ഗവര്‍ണര്‍ക്കും രാഷ്ട്രപതിക്കും സമയക്രമം നിശ്ചയിച്ച വിധിക്ക് വിപരീതമായ അഭിപ്രായം, പിന്നീട് സുപ്രീം കോടതി പ്രകടിപ്പിച്ചു. ഭരണഘടന അനുഛേദം 141 പ്രകാരം സുപ്രീം കോടതി വിധി രാജ്യത്തെല്ലാം ബാധകമാണ്. ഉയര്‍ന്ന ബഞ്ചിന്റെ മറ്റൊരു വിധിയിലൂടെയോ നിയമനിര്‍മാണത്തിലൂടെയോ ഭരണഘടനാ ഭേദഗതിയിലൂടെയോ മാത്രമേ ആ വിധിയെ മറികടക്കാന്‍ കഴിയൂ. സങ്കീര്‍ണമായ ഒരു പ്രക്രിയയിലൂടെ മാത്രം സാധ്യമാകുന്ന കാര്യം. അയവേറിയതല്ല; ദൃഢതയുള്ള ഭരണഘടനയാണ് ഇന്ത്യയുടെ ശക്തി. ഫെഡറലിസത്തിന് കരുത്തുപകര്‍ന്ന, തമിഴ്‌നാട് കേസിലെ സുപ്രീംകോടതി വിധിയെ മറികടക്കാന്‍ രാഷ്ട്രപതിയുടെ റഫറന്‍സിന് സാധിക്കുമോ എന്ന ചോദ്യത്തിനാണ് ഇനി ഉത്തരം ലഭിക്കേണ്ടത്.